การจัดการปัญหามลพิษหมอกควันข้ามพรมแดนในจังหวัดเชียงราย: กรณีศึกษา ระบบจัดการแบบเบ็ดเสร็จ

Abstract

The objective of the study is to study haze management strategy in Chiang Rai province under comprehensive management system on transboundary haze pollution management. It was based on qualitative research; the data was collected by semi-structured interviews on a target group of 20 people. Data triangulation method was used to analyze the data to create descriptive analysis, including related documents and research.

The results show that the comprehensive management system in Chiang Rai province is the outcome of Agreement on Transboundary Haze Pollution (ATHP) and the Initiative of Transboundary Haze Pollution Management in Mainland Southeast Asia or Greater Mekong Sub-Region which are mainly conducted by the Ministry of Interior. For local level, provincial governors conduct Single Command basing on full authority of Disaster Prevention and Mitigation Act B.E. 2550 [A.D. 2007] to provide seamless management for the provincial governors to manage disasters by Network Governance in 4+2 Model which includes (4) Department of Provincial Administration, Department of National Parks, Royal Forest Department, and the Ministry of Defence, and (2) citizen sector and academics from 3 universities in the province. which are Mae Fah Luang University, Chiang Rai Rajabhat University, and Rajamangala University of Technology Lanna Chiang Rai. All sectors cooperate to be a committee to drive and promote works on reducing hotspots in Chiang Rai creating will of cooperation on burning behavior through constructing knowledge and instilling knowledge sets to people who are affected by haze and PM 2.5 dust with Gramsci’s conception of the intellectuals in terms of constructing knowledge of intellectuals. The knowledge refers to basic knowledge and understanding in experience conditions of people’s life in their social contexts.

At the same time, to proceed the mentioned network governance continuously; it is necessary to reform for changes. For this, a form of Hard Power is focused to drive networks by Hero concept and Caesarism theory for solving unstable situation to survive in crisis by the Hard Power leading to changes for the better. Apparently, the latest three periods of Chiang Rai Provincial Governors, Mr. Boonsong Techamaneesatit, Mr. Narongsak Osottanakorn, and Mr. Prajon Pratsakul have worked on the problem seriously, and have directly focused on area problem with a participation of civil society sector. The governors also have basics of disaster prevention and mitigation; thus, they have professionally conducted the comprehensive management system. Additionally, they have received full authority of Disaster Prevention and Mitigation Act B.E. 2550 [A.D. 2007]. Them, Chiang Rai became the least burning area among 9 provinces of upper part of the North of Thailand in 2018 and the Best Practice which can be a role model for Hotspot management in the area. However, the Hero concept could be harmful to practice if the hero or the leader is unqualified and unable to solve problems which will lead negative effects to the society instead of changes in better ways. By the way, the effectiveness of the comprehensive management system depends on area context, the leader’s know-how, and civil society sector’s preparedness for the risks of public hazard. The government sector must open a space for the civil society sector to participate in the management as the case study of comprehensive management system of Chiang Rai province.

The transboundary haze pollution management in Chiang Rai under the comprehensive management system has not been successful and productive in a practical way even though the hotspots in the province can be controlled, the problem of PM 2.5 dust from neighboring countries (Lao People’s Democratic Republic and Myanmar) which comes across the border cannot be solved and affects the province. Because of this, other protocols are needed to closely coordinate with the neighboring countries to solve PM 2.5 dust including (1) the cooperation among district-chief officer level (2) provincial governor level (3) Township Border Committee: TBC or Twin cities level and (4) The Sub-Regional Ministerial Steering Committee on Transboundary Haze Pollution in the Mekong Sub-Region (MSC & TWG Mekong) level. Moreover, expressing symbols of international interaction is needed to raise awareness of reducing burning in open areas.

Nevertheless, the frameworks to manage the transboundary haze pollution are based on sovereignty respect under important principles of ASEAN or ASEAN Way. This leads ASEAN to set up a standard for each country and choose to implement by their own management guidelines. As a result, the initiative of ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (ATHP) which are (1) Haze Free ASEAN 2020 Roadmap and (2) the Chiang Rai 2017 Plan of Action for alleviating haze pollution in Mainland Southeast Asia cannot bring change in a practical way. In contrast, European Union manages problems among member countries by Linkage Politics which Supranational Union uses rational principle instead of each country’s tradition. This is the reason why the community is entirely stable and influential over the member countries, and able to command the member countries, while ASEAN do not have an authority of enforcement to make the member countries follow the agreements. Because ASEAN do not have the organization to control behaviors of the member countries, ASEAN cannot solve problems among member countries. Therefore, additional protocol is necessary for other cooperative protocols to closely coordinate with the neighboring countries for solving PM 2.5 crisis. This aims to create a law which is strict to manage dispute on transboundary haze pollution, also construct effective environment governance among the member counties of ASEAN. It is possible for ASEAN to adhere to effective organizations and protocols, especially, European Union as a role model. Opening a space for Multi-level governance and Global Governance Model level allows other actors to participate in the governance through constructing comprehension and regular discussion to make accurate and strict management. This socialization protocol is considered as a way to solve problems of public policies which is the way of governance in postmodernity.

การศึกษาครั้งนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษากลไกการบริหารจัดการหมอกควันในพื้นที่จังหวัดเชียงราย ภายใต้ระบบการจัดการแบบเบ็ดเสร็จต่อการจัดการปัญหามลพิษหมอกควันข้ามพรมแดนโดยอาศัยวิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) เก็บข้อมูลโดยการสัมภาษณ์แบบกึ่งโครงสร้าง ต่อกลุ่มตัวอย่างเป้าหมาย จำนวน 20 คน และใช้วิธีการวิเคราะห์ข้อมูลแบบสามเส้า เพื่อสร้างข้อสรุปเชิงพรรณนา รวมทั้งเอกสารและงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง

ผลการศึกษาพบว่า ระบบการจัดการแบบเบ็ดเสร็จในพื้นที่จังหวัดเชียงรายเป็นผลมาจากข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษหมอกควันข้ามพรมแดน (ATHP) และข้อริเริ่มการจัดการสิ่งแวดล้อมระดับอาเซียนตอนบน หรืออนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง โดยมีกระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานหลัก และในระดับพื้นที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้อำนวยการสั่งการแบบเบ็ดเสร็จ (Single Command) อาศัยอำนาจเต็มภายใต้ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เพื่อให้เกิดการบริหารงานแบบไร้รอยต่อแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดเข้าจัดการสาธารณภัย ด้วยการอภิบาลเครือข่าย (Network Governance) รูปแบบ 4+2 ประกอบด้วย (4) ฝ่ายปกครอง ฝ่ายอุทยานแห่งชาติ ฝ่ายกรมป่าไม้ และฝ่ายกระทรวงกลาโหม และ (2) ภาคประชาชน และนักวิชาการ 3 มหาวิทยาลัยในพื้นที่ ได้แก่ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงราย และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลล้านนา เชียงราย ร่วมเป็นคณะกรรมการขับเคลื่อน สนับสนุนการทำงานลดการเกิดจุดความร้อน (Hotspot) ของจังหวัดเชียงราย ก่อให้เกิดการสร้างเจตจำนงร่วมกันต่อพฤติกรรมการเผาผ่านการผลิตสร้าง และปลูกฝังชุดความรู้แก่ประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากปัญหามลพิษหมอกควัน และฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 รูปแบบที่เกิดขึ้นเป็นไปในลักษณะแนวทางปัญญาชนเคลื่อนไหวกรัมซี่ (Gramsci’s Conception of the Intellectuals) ในลักษณะการผลิตสร้างองค์ความรู้ของปัญญาชน โดยความรู้ที่ได้นั้นมาจากพื้นฐานความรู้ และความเข้าใจในเงื่อนไขประสบการณ์ของชีวิตผู้คนในบริบทสังคม นั้น ๆ

ขณะเดียวกันการอภิบาลดังกล่าวจะดำเนินได้อย่างต่อเนื่อง จำเป็นต้องมีการปฏิรูป เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ซึ่งจะเน้นในลักษณะพลังอำนาจแข็งกร้าวต่อการขับเคลื่อนเครือข่ายในแนวทางวีระบุรุษ (Hero) ส่วนหนึ่งทฤษฎีสภาวะแบบซีซาร์ (Caesarism) เข้าแก้ไขสถานการณ์ที่ไม่แน่นอนให้รอดพ้นวิกฤตด้วยการใช้พลังอำนาจแข็งกร้าว เพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่ดีกว่าเดิม โดยการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงรายสามวาระที่ผ่านมานับตั้งแต่สมัยการดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดบุญส่ง เตชะมณีสถิตย์ ผู้ว่าราชการจังหวัดณรงค์ศักดิ์ โอสถธนากร และผู้ว่าราชการจังหวัดประจญ ปรัชญ์สกุล มีลักษณะการทำงานที่จริงจัง และมุ่งแก้ไขปัญหาเชิงพื้นที่จากการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม ประกอบกับมีพื้นฐานมาจากสายงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จึงทำให้มีความเชี่ยวชาญในการกำกับดูแลระบบบริหารแบบเบ็ดเสร็จ ประกอบกับเมื่อได้รับอำนาจเต็มจากระบบบริหารแบบเบ็ดเสร็จ ภายใต้ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ส่งผลให้จังหวัดเชียงรายเป็นพื้นที่ที่มีการเผาน้อยที่สุดใน 9 จังหวัดภาคเหนือตอนบนในปี ค.ศ. 2018 และกลายเป็นแนวทางปฏิบัติที่ดี (Best practice) ที่สามารถใช้เป็นต้นแบบในด้านการบริหารจัดการการเกิดจุดความร้อนในพื้นที่ อย่างไรตามแนวทางวีรบุรุษ (Hero) มีข้ออันตรายในกรณีผู้ที่จะขึ้นมาเป็นวีรบุรุษนั้น ถูกเลือกมาโดยไม่มีคุณสมบัติ และความสามารถต่อการจัดการกับปัญหาจะก่อให้เกิดผลเสียต่อสังคมนั้น ๆ มากกว่าที่เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้น โดยประสิทธิภาพของระบบการจัดการแบบเบ็ดเสร็จนั้น ขึ้นอยู่กับบริบทพื้นที่ ความรอบรู้ของผู้นำ และความพร้อมของภาคประชาสังคม ต่อการตอบสนองต่อความเสี่ยงด้านสาธารณภัย โดยภาครัฐต้องเปิดพื้นที่ให้ภาคท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการดังเช่นกรณีศึกษาระบบแบบเบ็ดเสร็จจังหวัดเชียงราย

ในด้านการจัดการปัญหามลพิษหมอกควันข้ามพรมแดนของจังหวัดเชียงรายภายใต้ระบบจัดการแบบเบ็ดเสร็จ ยังคงไม่ประสบผลสำเร็จ และเกิดผลลัพธ์ในเชิงปฏิบัติ แม้จะสามารถควบคุมจุดความร้อนที่เกิดขึ้นภายในจังหวัด แต่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 จากประเทศเพื่อนบ้าน (สปป.ลาว และเมียนมา) ซึ่งลอยข้ามพรมแดนเข้ามาสร้างกระทบภายในจังหวัด จึงจำเป็นต้องอาศัยกลไกอื่น ๆ ประสานความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านอย่างใกล้ชิดในการแก้ไขสถานการณ์ฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 ประกอบด้วย (1) ขอความร่วมมือในระดับพื้นที่ระดับนายอำเภอ (2) ระดับผู้ว่าราชการจังหวัด (3) คณะกรรมการชายแดนท้องถิ่น (Township Border Committee: TBC) หรือระดับจังหวัดชายแดนคู่ขนาน (Twin Cities) และ (4) ระดับประเทศภายใต้เวทีการประชุมคณะทำงานอาเซียนตอนบน หรืออนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (MSC & TWG Mekong) รวมทั้งการแสดงออกเชิงสัญญาลักษณ์ร่วมกันระหว่างประเทศ เพื่อสร้างความตระหนักต่อการลดการเผาในที่โล่งแจ้ง

อย่างไรก็ตาม แนวทางการจัดการปัญหามลพิษหมอกควันข้ามพรมแดนที่เกิดขึ้น ตั้งอยู่บนพื้นฐานการไม่ก้าวล่วงอำนาจอธิปไตยภายใต้หลักการสำคัญของอาเซียน หรือวิถีอาเซียน ส่งผลให้แนวทางต่อการบรรเทาหมอกควันภายในภูมิภาค ถูกดำเนินในลักษณะการสร้างมาตรฐานกลางให้แต่ละประเทศสมาชิกอาเซียน และเลือกนำไปปฏิบัติใช้ตามแนวทางการจัดการของตนเอง เป็นผลให้ทำให้ข้อริเริ่มจากข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษหมอกควันข้ามแดน (ATHP) ทั้ง (1) โรดแมปปลอดหมอกควันอาเซียนภายในปี ค.ศ. 2020 และ (2) แผนปฏิบัติการเชียงราย2017 ต่อการบรรเทาหมอกควันระดับอาเซียนตอนบน ไม่สามารถนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงได้ในเชิงปฏิบัติ ซึ่งแตกต่างจากสหภาพยุโรปดำเนินจัดการปัญหาในรัฐสมาชิกในลักษณะการเมืองเกี่ยวพัน (Linkage Politics) โดยองค์การเหนือรัฐ ซึ่งใช้หลักเหตุผลแทนหลักปฏิบัติทางประเพณีในแต่ละรัฐ เป็นผลให้ประชาคมมีความมั่นคง มีอิทธิพลเหนือรัฐสมาชิกอย่างแท้จริง และสามารถสั่งการสมาชิกได้ ขณะการแก้ไขปัญหาของอาเซียนนั้นไม่ได้มีอำนาจบังคับเหนือรัฐสมาชิกในการบังคับการ (Enforcement) ให้เป็นไปตามความตกลงระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน เมื่ออาเซียนขาดองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่กำกับพฤติกรรมรัฐสมาชิก ทำให้อาเซียนไม่สามารถไขปัญหาระหว่างประเทศขององค์กรได้โดยรวม จำเป็นต้องมีข้อเสนอ (Protocol) เพิ่มเติม สำหรับกลไกร่วมอื่น ๆ ประสานความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านต่อการแก้ไขสถานการณ์ฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 อย่างใกล้ชิด เพื่อให้เกิดกฎหมายที่มีความแน่นอนต่อการจัดการปัญหาข้อพิพาทมลพิษหมอกควันข้ามพรมแดน รวมทั้งสร้างการอภิบาลสิ่งแวดล้อมที่มีประสิทธิภาพภายในกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียน โดยอาจยึดองค์กร และกลไกที่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะแม่แบบจากสภายุโรป ด้วยการเปิดพื้นที่ในลักษณะการอภิบาลแบบหลายระดับชั้นในรูปแบบการอภิบาลระดับโลก (Global Governance Model) ซึ่งเปิดโอกาสให้ตัวแสดงอื่น ๆ (Actors) เข้ามามีส่วนร่วมการอภิบาล ผ่านการสร้างการรับรู้ และอภิปรายอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้เกิดความแม่นยำ และเข้มงวดในการกำกับดูแล กลไกขัดเกลาทางสังคมนี้ ถือรูปแบบการแก้ไขปัญหาต่อการดำเนินนโยบายสาธารณะ ซึ่งเป็นรูปแบบการอภิบาลหลังสมัยใหม่